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廣東低碳生態(tài)城市建設(shè)在路上
廣東住房城鄉(xiāng)建設(shè)年度報(bào)告（2013）解讀之一
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低碳生態(tài)城市注重人與自然環(huán)境的結(jié)合和協(xié)作;低碳生態(tài)城市重視節(jié)約土地資源;低碳生態(tài)城市以低碳生態(tài)規(guī)劃調(diào)控建設(shè);低碳生態(tài)城市強(qiáng)調(diào)市民參與性……面對(duì)日趨強(qiáng)化的資源環(huán)境約束和宏觀政策調(diào)控，積極推進(jìn)低碳生態(tài)城市建設(shè)對(duì)于廣東加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位，兩個(gè)率先”的總目標(biāo)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
廣東省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳首次編撰發(fā)布的《廣東住房城鄉(xiāng)建設(shè)年度報(bào)告(2013)》顯示，自2010年啟動(dòng)低碳試點(diǎn)省建設(shè)以來，廣東已經(jīng)取得一定成效，但仍存在一些問題。低碳生態(tài)城市建設(shè)涉及眾多領(lǐng)域，需要政府多個(gè)部門共同參與。目前，雖然廣州、深圳、江門等城市編制了低碳城市建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃，一些新區(qū)、新城在規(guī)劃設(shè)計(jì)中也引入了低碳發(fā)展理念，提出了行動(dòng)計(jì)劃，但相對(duì)局限在城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域，還未形成有關(guān)部門共同參與、合理推進(jìn)工作的局面。
A 廣東成第一批低碳試點(diǎn)省
【2010年，我國(guó)啟動(dòng)低碳試點(diǎn)省、低碳試點(diǎn)城市創(chuàng)建工作，廣東、遼寧等五省和深圳、天津、重慶等八市被選為試點(diǎn)，在全國(guó)推開相關(guān)工作】
自20世紀(jì)70年代開始，中國(guó)消耗資源的速率也大幅攀升，國(guó)內(nèi)生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)惡化。迅猛發(fā)展讓包括中國(guó)在內(nèi)的許多國(guó)家付出了資源枯竭、環(huán)境污染、物種消亡等極大的代價(jià)。對(duì)于廣東而言，改革開放30多年，粗放型的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式和外延式城市建設(shè)模式使資源環(huán)境的承受能力變得脆弱，資源環(huán)境約束也日益突出。
2010年，我國(guó)啟動(dòng)低碳試點(diǎn)省、低碳試點(diǎn)城市創(chuàng)建工作，廣東、遼寧等五省和深圳、天津、重慶等八市被選為試點(diǎn)，在全國(guó)推開相關(guān)工作。而黨的十八大報(bào)告也提出，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。
廣東在低碳生態(tài)城市建設(shè)中，引入部省合作共建機(jī)制，率先探路低碳生態(tài)城市建設(shè)示范省。2013年11月25日，廣東省人民政府、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部簽訂《關(guān)于共建低碳生態(tài)城市建設(shè)示范省合作框架協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《框架協(xié)議》)。作為廣東推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要抓手，省委、省政府也對(duì)低碳生態(tài)城市建設(shè)十分關(guān)注，胡春華書記、朱小丹省長(zhǎng)多次分別就低碳生態(tài)城市建設(shè)工作做出重要指示。
在全省振興粵東西北戰(zhàn)略中，《推動(dòng)粵東西北地區(qū)地級(jí)市中心城區(qū)擴(kuò)容提質(zhì)工作方案》，也將低碳生態(tài)城市建設(shè)作為粵東西北地區(qū)地級(jí)市中心城區(qū)“擴(kuò)容提質(zhì)”的重要抓手。省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳聯(lián)合省發(fā)展改革委組織編制的《廣東省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》，也明確將“生態(tài)文明、綠色低碳”作為廣東新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要目標(biāo)之一，并將低碳生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)作為專門章節(jié)，進(jìn)一步明確了加快推進(jìn)示范省建設(shè)的任務(wù)要求。
面對(duì)日趨強(qiáng)化的資源環(huán)境約束和宏觀政策調(diào)控，積極推進(jìn)低碳生態(tài)城市建設(shè)對(duì)于廣東加快轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)“三個(gè)定位、兩個(gè)率先”的總目標(biāo)也具有重要的意義。
B 低碳城市建設(shè)取得一定成效
【截止2013年底，廣東綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)累計(jì)面積超3100萬平方米，排全國(guó)第二位;珠三角共建成綠道8298公里，粵東西北累計(jì)建成省立綠道1183公里】
記者了解到，自2010年以來，廣東創(chuàng)建國(guó)家低碳試點(diǎn)省也取得了一定成效：在節(jié)能減排方面，廣東從加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)入手，推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，專門設(shè)立了省節(jié)能專項(xiàng)資金，每年投入超過3億元支持節(jié)能減排工作。
在生態(tài)格局建設(shè)方面，廣東圍繞主題功能區(qū)建設(shè)，在做好南嶺自然生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)基礎(chǔ)上，通過增加森林碳匯、引進(jìn)森林進(jìn)城和森林圍城、加快城市增綠等建設(shè)，初步構(gòu)建了融城區(qū)、山區(qū)、崗地、平原一體的全省森林生態(tài)網(wǎng)絡(luò)體系和以珠江水系、沿海重要綠化帶、北部連綿山體、主要區(qū)域綠地、珠三角綠道網(wǎng)和城市公園為主要框架的區(qū)域生態(tài)安全體系。
其中，綠道網(wǎng)建設(shè)作為廣東“以人為本、貼近群眾、服務(wù)民生”的生態(tài)文明建設(shè)的標(biāo)志性工程，完善綠道網(wǎng)絡(luò)體系，著力打造綠道網(wǎng)“公共目的地”,其生態(tài)價(jià)值和綜合效益已初步顯現(xiàn)?！秷?bào)告》指出，至2013年末，珠三角共建成綠道8298公里，粵東西北累計(jì)建成省立綠道1183公里。
在宜居城鄉(xiāng)創(chuàng)建活動(dòng)方面，2013年全省共創(chuàng)建925個(gè)宜居社區(qū)，11個(gè)宜居范例，53個(gè)宜居示范城鎮(zhèn)、142個(gè)宜居示范村莊。
在綠色建筑建設(shè)方面，截止2013年底，廣東綠色建筑評(píng)價(jià)標(biāo)識(shí)累計(jì)面積超3100萬平方米，排全國(guó)第二位，僅次于江蘇省。綠色建筑對(duì)于降低建筑能耗、減少有害氣體排放、改善大氣質(zhì)量等起到了積極作用。
從國(guó)家開展低碳試點(diǎn)工作以來，深圳市和廣州市先后被確定為全國(guó)低碳試點(diǎn)城市。深圳光明新區(qū)繼2008年成為國(guó)家綠色建筑示范區(qū)、2009年被評(píng)為全國(guó)低沖擊開發(fā)雨水綜合利用示范區(qū)后，又被授予首批國(guó)家綠色生態(tài)示范城區(qū)。此外，中心廣州知識(shí)城、東莞松山湖科技產(chǎn)業(yè)園區(qū)等在全國(guó)低碳城市建設(shè)領(lǐng)域也產(chǎn)生了較好的示范作用。
C 從試點(diǎn)到推廣仍需時(shí)日
【由于缺乏指標(biāo)導(dǎo)向、管理規(guī)程等配套措施，低碳生態(tài)城市的先進(jìn)理念和強(qiáng)制要求難以在城市開發(fā)建設(shè)中得到有效落實(shí)和監(jiān)管】
而在試點(diǎn)推進(jìn)低碳生態(tài)城市建設(shè)中，也逐漸出現(xiàn)了不少問題和障礙。
《報(bào)告》指出存在的問題之一就是，各個(gè)政府部門的統(tǒng)籌管理力度亟待加強(qiáng)。低碳生態(tài)城市建設(shè)涉及眾多領(lǐng)域，需要政府多個(gè)部門共同參與。目前，雖然廣州、深圳、江門等城市編制了低碳城市建設(shè)的相關(guān)規(guī)劃，一些新區(qū)、新城在規(guī)劃設(shè)計(jì)中也引入了低碳發(fā)展理念，提出了行動(dòng)計(jì)劃，但相對(duì)局限在城市規(guī)劃建設(shè)領(lǐng)域，還未形成有關(guān)部門共同參與、合力推進(jìn)工作的局面。由于缺乏指標(biāo)導(dǎo)向、管理規(guī)程等配套措施，低碳生態(tài)城市的先進(jìn)理念和強(qiáng)制要求難以在城市開發(fā)建設(shè)中得到有效落實(shí)和監(jiān)管。
其次，試點(diǎn)推廣遠(yuǎn)未實(shí)現(xiàn)，整體效果有限。低碳生態(tài)城市建設(shè)廣東省推進(jìn)較早，從省層面來考慮，缺少綜合性的整體效果。一方面廣東各地方差異比較大，各自發(fā)展階段、地理環(huán)境、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)差異比較大，對(duì)于低碳生態(tài)城市建設(shè)的一些嘗試或側(cè)重于水資源處理，或側(cè)重于能源搞好清潔生產(chǎn)，或注重公共交通、新能源汽車，但這些探索仍集中在某一個(gè)小的范圍嘗試，對(duì)于整個(gè)城市層面來說，見效不夠明顯。
此外，規(guī)劃難以在實(shí)施層面推進(jìn)，存在制度上的障礙。以新能源為例，我國(guó)雖有電力法，廣東省也有電力建設(shè)條例，但這些原來的電力法和電力設(shè)施建設(shè)條例可能沒有考慮到新能源建設(shè)的需求和進(jìn)入電網(wǎng)的需要，以及規(guī)定進(jìn)入電網(wǎng)電價(jià)利益分配的工作。因此，必須要對(duì)原來這些法律、地方法規(guī)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，否則規(guī)劃的實(shí)施會(huì)遇到制度上的障礙。
又如，鼓勵(lì)節(jié)能服務(wù)企業(yè)行業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)合同能源模式推廣，制度上應(yīng)該有所調(diào)整。對(duì)于能源消耗、能源節(jié)約、碳的排放等指標(biāo)，如果沒有使之可以量化的指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的程序性規(guī)范，則很難推進(jìn)。
另外，若干政策配套及實(shí)施不夠到位。如綠色建筑補(bǔ)貼政策，從中央到地方監(jiān)督及實(shí)施力度還不夠。此外，雨水回用以及圍繞綠色建筑的相關(guān)政策配套和實(shí)施都有待提升。
不按設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格運(yùn)營(yíng)。以綠色建筑為例，按照高標(biāo)準(zhǔn)去設(shè)計(jì)建設(shè)的項(xiàng)目，由于運(yùn)營(yíng)跟開發(fā)商不是一個(gè)單位，如果建好后不按高標(biāo)準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)，就無法達(dá)到效果。綠色建筑普遍對(duì)技術(shù)、操作要求比較高，相對(duì)應(yīng)的綠化維護(hù)要求也很高，因此對(duì)傳統(tǒng)物業(yè)管理和技術(shù)人員要求也相應(yīng)較高，必須要加強(qiáng)技術(shù)人員和物業(yè)管理單位整體的水平，有些運(yùn)營(yíng)商不按照高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格去做，是普遍面臨的問題。
以深圳光明新區(qū)為例，針對(duì)運(yùn)營(yíng)階段能否保證開發(fā)設(shè)計(jì)時(shí)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，有關(guān)管理辦法提到要按照標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行數(shù)據(jù)上報(bào)，并出臺(tái)《深圳市綠色物業(yè)管理導(dǎo)則》，但有關(guān)人員強(qiáng)調(diào)，由于是市場(chǎng)行為，規(guī)定并非強(qiáng)制。
最后，老區(qū)推動(dòng)難度大。老城區(qū)低碳生態(tài)建設(shè)與新城示范點(diǎn)差距過大，存在“兩張皮”的問題。對(duì)于既有建筑的節(jié)能改造，推進(jìn)過程中難度比較大，一方面需要大量資金投入，既有建筑的投入是純投入;同時(shí)另一方面還需征得權(quán)利所有人同意。
D 市級(jí)層面設(shè)立專項(xiàng)資金補(bǔ)貼
【低碳生態(tài)城市建設(shè)，往往還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的地方相對(duì)好落實(shí)，珠三角地區(qū)與粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距較大，在這方面也較為明顯】
推進(jìn)低碳生態(tài)城市建設(shè)兩點(diǎn)至關(guān)重要，政府先行和資金保障?！秷?bào)告》建議，政府加大綠色建筑投入力度，采用先易后難，先從政府可控的公共建筑、大型地標(biāo)性建筑、包括一些政府管理的工業(yè)園區(qū)等著手，既相對(duì)容易協(xié)調(diào)實(shí)施，也能向社會(huì)做出示范效應(yīng)。
此外，建議從市級(jí)層面為推進(jìn)建筑節(jié)能設(shè)立專項(xiàng)資金作為節(jié)能改造補(bǔ)貼資金。如果政府機(jī)關(guān)和醫(yī)院、學(xué)校等單位的公共建筑實(shí)施了節(jié)能改造，經(jīng)申請(qǐng)核準(zhǔn)后，可按項(xiàng)目成果成本的一定比例進(jìn)行補(bǔ)助或獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)住宅節(jié)能改造，本著居民自愿原則，對(duì)愿意改造的給與一定的補(bǔ)貼。每年確立一批既有建筑作為節(jié)能改造省級(jí)示范項(xiàng)目，以商業(yè)、酒店、辦公建筑等為重點(diǎn)，推行合同能源管理等模式，制訂節(jié)能改造方案并實(shí)施節(jié)能改造。
值得注意的是，低碳生態(tài)城市建設(shè)，往往還是經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較強(qiáng)的地方相對(duì)好落實(shí)。珠三角地區(qū)與粵東西北地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力差距較大，在這方面也較為明顯。對(duì)此，引入民間社會(huì)資本以及企業(yè)來進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，用有益于生態(tài)的發(fā)展項(xiàng)目盤活低效利用的土地，政府并非完全依靠投入資金，而是通過吸引生態(tài)項(xiàng)目落戶的投資環(huán)境和政策條件，筑巢引鳳，這對(duì)于粵東西北和相對(duì)落后地區(qū)低碳生態(tài)發(fā)展可提供經(jīng)驗(yàn)。
例如在梅州，“客天下”的文化旅游產(chǎn)業(yè)園的項(xiàng)目，把原來荒山養(yǎng)豬場(chǎng)，低效的土地進(jìn)行資源利用，政府給予民營(yíng)企業(yè)適當(dāng)支持，民營(yíng)企業(yè)把荒山進(jìn)行了綠化。企業(yè)花了幾個(gè)億，帶動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)和生態(tài)建設(shè)的發(fā)展。在揭陽(yáng)中德金屬生態(tài)城，政府發(fā)動(dòng)企業(yè)成立企業(yè)聯(lián)合會(huì)，幫他們牽頭跟德國(guó)相關(guān)產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)、家庭企業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)系引進(jìn)德國(guó)的技術(shù)，來做金屬制造業(yè)的處理。
E 從低碳生態(tài)試點(diǎn)市到低碳生態(tài)試點(diǎn)省
【關(guān)于低碳生態(tài)建設(shè)，住建、發(fā)改、環(huán)保各有一套評(píng)價(jià)指標(biāo)，如何凝聚合力協(xié)調(diào)推進(jìn)，破解九龍治水的局面，也考驗(yàn)各部門協(xié)同合作的智慧】
建設(shè)低碳生態(tài)城市作為廣東生態(tài)文明建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，也為廣東作為國(guó)家首批低碳試點(diǎn)省進(jìn)行探路。如何將廣東各地建設(shè)低碳生態(tài)城市的經(jīng)驗(yàn)與成效推廣開來，并統(tǒng)籌考量、因地制宜地在建設(shè)試點(diǎn)中解決好區(qū)域生態(tài)低碳發(fā)展不平衡問題，成為廣東能否實(shí)現(xiàn)省部合作目標(biāo)，成為全國(guó)領(lǐng)先的低碳生態(tài)城市建設(shè)示范省的關(guān)鍵。
目前關(guān)于低碳生態(tài)建設(shè)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門推進(jìn)的低碳生態(tài)城市、發(fā)改部門推進(jìn)的低碳省市試點(diǎn)、環(huán)保部門推進(jìn)的生態(tài)市村鎮(zhèn)各有一套評(píng)價(jià)指標(biāo)，如何凝聚合力協(xié)調(diào)推進(jìn)，破解九龍治水的局面，也考驗(yàn)各部門協(xié)同合作的智慧。
《報(bào)告》指出，現(xiàn)有條件下，各有一套評(píng)價(jià)體系是有其合理性的。但應(yīng)各有側(cè)重和互補(bǔ)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門應(yīng)偏重建設(shè)，發(fā)改部門應(yīng)偏重產(chǎn)業(yè)節(jié)能和減排，環(huán)保部門應(yīng)偏重大氣、水和固廢。此外，在廣東現(xiàn)有的多個(gè)強(qiáng)調(diào)低碳生態(tài)的開發(fā)區(qū)的建設(shè)中，應(yīng)該找到新的分工模式。
在全省層面，《報(bào)告》建議成立以省府主要領(lǐng)導(dǎo)為組長(zhǎng)、省直相關(guān)部門主要領(lǐng)導(dǎo)為成員的省低碳生態(tài)城市建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在省住房城鄉(xiāng)建設(shè)廳設(shè)立辦公室，定期召開聯(lián)席會(huì)議，統(tǒng)籌指導(dǎo)全省低碳生態(tài)城市建設(shè)，協(xié)調(diào)重大問題。制定廣東推進(jìn)低碳生態(tài)城市建設(shè)的實(shí)施方案，明確責(zé)任部門，落實(shí)任務(wù)分工，省各部門加強(qiáng)協(xié)同合作，制定配套政策。 (廣東建設(shè)報(bào)記者 徐文慧 通訊員 岳建軒 制圖 廣東省建設(shè)信息中心 張錦明)
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摘自：粵建網(wǎng)