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推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展

2002年8月23日杭州

位代表：

　　大家好！

　　建設(shè)部、國家環(huán)?？偩纸裉煺匍_的這個會議很及時、很重要。我今天主要就推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展做一個講話。從去年下半年開始，國家計委根據(jù)國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)的批示，牽頭與建設(shè)部、國家環(huán)?？偩值炔块T就推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化問題著手進行調(diào)研，在廣泛征求有關(guān)部門和地方的意見后，與今年的7月國家計委、建設(shè)部、國家總局聯(lián)名向國務(wù)院上報了《關(guān)于推進城市污水、垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展有關(guān)問題的請示》。最近，國務(wù)院同意了這個《請示》，要求三部委聯(lián)名下發(fā)，全面推進這項工作。

　　下面，我主要根據(jù)三部委聯(lián)合上報國務(wù)院的文件，就這項工作分三個方面講幾點意見。

　　一、提高認識，明確目標

　　長期以來，由于思想認識不到位、資金投入不足等原因，我國城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)始終滯后于城市的發(fā)展。據(jù)中國環(huán)境現(xiàn)狀公報，2001年全國城鎮(zhèn)年生活污水排放量大約是228億立方米，但集中處理率不到35％，未經(jīng)處理的污水直接排入城市水系及相關(guān)流域，對江河湖泊水質(zhì)及環(huán)境造成了嚴重的污染；全國每年產(chǎn)生的1.6億噸城市生活垃圾中，經(jīng)過無害化處理的不到一半，大量垃圾在城市邊緣露天堆放或簡易填埋，由此引發(fā)了水源污染、水質(zhì)下降、生物消亡及傳染病流行等一系列問題，直接威脅著社會、經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。

　　為此，自1998年國家實施積極財政政策以來，我們抓住了機遇，始終把城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施作為一個重點投資方向。五年來，共安排510億元國債資金用于600多個城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施項目的建設(shè)，包括污水垃圾處理、集中供熱、燃氣等與環(huán)境有關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其總投資規(guī)模1600多億元。涉及到全國95％的地級以上城市以及中西部地區(qū)的部分縣城。其中，安排國債300多億元支持了317個水污染治理項目，新增污水處理能力2400萬立方米/日。安排國債資金6億元，支持了22個污水回用試點項目的建設(shè)，新增回用水供應(yīng)能力150萬立方米/日。安排國債資金53億元，建設(shè)垃圾處理項目147個，日處理垃圾能力8萬噸，使全國城市垃圾無害化處理率提高12個百分點。

　　這些年，國債建設(shè)對城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的功績是有目共睹的。隨著這些國債項目的建成并發(fā)揮作用，一批地級城市將結(jié)束無污水、垃圾處理設(shè)施的歷史，城市環(huán)境得到較大改變，一批城市中心區(qū)水系基本實現(xiàn)了水清、岸綠、流暢的目標。

　　應(yīng)當看到，我們所取得的成績與“十五”計劃《綱要》對城市環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所提出的目標還相差很遠。要完成“十五”計劃《綱要》的目標，需投資幾千億元，據(jù)測算，僅水污染治理幾個專項計劃，如“三河三湖”、“環(huán)渤海碧海行動”、“三峽庫區(qū)及上游”等規(guī)劃內(nèi)水污染治理工作投資規(guī)模就近2500億元。

　　目前，我國城市污水、垃圾處理設(shè)施主要還是沿用以政府投資為主的建設(shè)模式，仍然采用政府補貼為主的運行政策，如此巨大的投資需求以及龐大的運行費用，僅靠各級政府財力是遠遠不夠的，必須要通過引入市場競爭機制，對項目建設(shè)與管理按照企業(yè)化、市場化的模式運作，才能從根本上解決資金不足以及投資、運行效率不高的問題，從而完成“十五”計劃綱要提出的任務(wù)。因此，當前通過改革體制、規(guī)范管理、加強監(jiān)督等措施，加快推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化顯得尤為迫切和必要。

　　另外，從宏觀經(jīng)濟角度來看，在當前情況下，環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投資對國民經(jīng)濟的增長是正的貢獻。1997年亞洲金融危機以來，我國經(jīng)濟運行一直面臨著的問題是總需求不足，物價水平呈負增長，與基本建設(shè)有關(guān)的物資供過于求，生產(chǎn)能力部分放空。在這種情況下，城市環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)就有可能成為擴大內(nèi)需的投資重點，大力發(fā)展環(huán)保項目建設(shè)是一箭雙雕，既可以解決生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展問題，又可以調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、拉動內(nèi)需。

　　因此，大家要統(tǒng)一認識、明確任務(wù)，加強以污水、垃圾處理為重點的城市環(huán)境綜合治理工作，堅決糾正以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展經(jīng)濟的行為，堅持經(jīng)濟建設(shè)和環(huán)境保護設(shè)施同步規(guī)劃、同步建設(shè)、同步發(fā)展，著力保護和改善生態(tài)環(huán)境。力爭“十五”期間，城市環(huán)境污染惡化的趨勢總體上得到控制，使城市和區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量有較大的改善。

　　二、當前制約城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要問題

　?。ㄒ唬┮恍┑胤綄Νh(huán)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)重視不夠。在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中，多數(shù)地方尤其是中西部地區(qū)受財力的限制，把更多的精力投入到供水、供氣、城市道路及廣場建設(shè)，對生態(tài)環(huán)境和污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)重視不太夠，投入較少。在沒有建立合理的運營及投資及投資回報機制情況下，污水、垃圾處理設(shè)施完全由政府撥款建設(shè)，融資渠道單一，建設(shè)資金嚴重不足。

　?。ǘ┦召M機制亟待完善。各地執(zhí)行的污水、垃圾處理收費項目、性質(zhì)、標準各不相同，收費率低，難以滿足項目建設(shè)和運營的需要。有些地方過于強調(diào)城市環(huán)境保護基礎(chǔ)設(shè)施的公益性，既沒有財力補貼，又不出臺收費政策，造成一些中央補助投資律成的污水處理廠“曬太陽”，有錢建設(shè)無錢運營。

　?。ㄈ┕芾眢w制改革不到位。由于城市污水、垃圾處理行業(yè)具有一定自然壟斷性，行業(yè)管理體制改革進展緩慢的情況下，多數(shù)城市的污水、垃圾處理單位仍然是事業(yè)行政性單位，機構(gòu)臃腫，隊伍龐大，效率低下，缺乏責(zé)任約束機制和獨立經(jīng)營的積極性。有些地方出現(xiàn)運行成本與價格不斷攀升的局面。

　?。ㄋ模┊a(chǎn)業(yè)化運作不規(guī)范。目前，一些城市采取合資、合作和BOT等方式，對污水、垃圾處理設(shè)施的投資運營按照產(chǎn)業(yè)化模式進行了積極的嘗試。但在具體操作過程中，由于缺乏經(jīng)驗和必要的指導(dǎo)，項目運作不盡規(guī)范，有些地方政府承諾高額固定回報，社會投資演變?yōu)殚L期高息貸款，有的項目轉(zhuǎn)讓后放棄了政府監(jiān)管，安全運營難以保證。

　　三、推進城市污水、垃圾處理產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的主要意見

　　我們提出的意見主要是針對以上問題提出的，所謂產(chǎn)業(yè)化就是指改革價格機制和管理體制，鼓勵各類所有制經(jīng)濟積極參與投資和經(jīng)營，逐步建立與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的投融資及運營管理體制，實現(xiàn)投資主體多元化、運營主體企業(yè)化、運行管理市場化，形成開放式、競爭性的建設(shè)運營格局。

　　上報國務(wù)院的《意見》一共有24條，但歸納起來主要是5個方面。首先是收費問題，這是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的基礎(chǔ)條件。我們提出要加快推進價格改革。己建有污水、垃圾處理設(shè)施的城市都要立即開征污水和垃圾處理費，其他還沒有開征處理費的城市應(yīng)在2003年底以前開征。征收的污水處理費要能夠補償城市污水處理廠運營成本和合理的投資回報，有條件的城市，還可適當考慮污水管網(wǎng)的建設(shè)費用。全面實行城市垃圾處理收費制度，保證垃圾處理企業(yè)的運營費用和建設(shè)投資的回收，實現(xiàn)垃圾收運、處理和再生利用的市場化運作。污水和垃圾處理的征收標準可按保本微利、逐步到位的原則核定。最近，江蘇省無錫、鎮(zhèn)江、常州等幾個城市已將污水處理費提高到每噸1.15元左右，南京市也在1元以上，這樣就為市場化運作創(chuàng)造了條件。江蘇省最近提出，將太湖治理規(guī)劃要求建設(shè)的77座污水處理廠調(diào)整增加為86座污水處理廠。這會使太湖流域水質(zhì)的改善，進一步改善該地區(qū)的投資環(huán)境。當然，污水、垃圾收費問題涉及到千家萬戶，各級政府一定要依法穩(wěn)妥操作。我認為在這個問題上也要進一步解放思想。大家可以回顧當初電信產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的過程。電信業(yè)在幾年前也是個福利性事業(yè)單位，那時候安裝電話還是一種有級別的福利，領(lǐng)導(dǎo)干部才能安裝，老百姓安裝需付幾千塊錢的初裝費，打一個電話幾毛錢，大家都認為不能接受，手機根本不能普及。可是產(chǎn)業(yè)化之后，收費到位之后，這幾年的發(fā)展是非常迅速，我國的電話安裝率大大超過了發(fā)展中國家，手機普及率僅次于美國，排全世界第二位。手機雙向收費，它一響就大大超過我們城市一噸的污水處理費，一個手機一響，雙向收費6毛錢，現(xiàn)在有多少城市污水處理收費在6毛錢以上。所以我現(xiàn)在要表揚江蘇，江蘇幾個大城市都在1元錢以上，這可以使污水處理設(shè)施欠帳問題得到根本解決，現(xiàn)在蘇、錫、常地區(qū)，是我們國家吸收投資最好的地方，臺商、日商大量的產(chǎn)業(yè)往這里轉(zhuǎn)移，為什么？就是看中它的環(huán)境。所以江蘇省也看到環(huán)境治理好了，投資環(huán)境才能好。否則污水、垃圾成堆，根本無法建立高精尖的企業(yè)。

　　第二是改革管理機制問題?！兑庖姟诽岢觯F(xiàn)有從事城市污水、垃圾處理運營的事業(yè)單位，要在清產(chǎn)核資、明晰產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，按《公司法》改制成獨立的企業(yè)法人。暫不具備改制條件的，可采取目標管理的方式，與政府部門簽定委托經(jīng)營合同，提供污水、垃圾處理的經(jīng)營服務(wù)。鼓勵企業(yè)通過招投標方式獨資、合資或租賃承包現(xiàn)有城市污水、垃圾處理設(shè)施的運營管理。鼓勵將現(xiàn)有的污水垃圾處理設(shè)施在資產(chǎn)評估的基礎(chǔ)上，通過招標實現(xiàn)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、盤活存量資產(chǎn)，盤活的資金要用于城市污水管網(wǎng)和垃圾收運系統(tǒng)的建設(shè)。

　　第三是針對城市污水、垃圾處理項目建設(shè)運營的特點，提出一些產(chǎn)業(yè)化的指導(dǎo)性具體意見。關(guān)于合理回報的問題，當?shù)卣蛭械臋C構(gòu)可參照同期銀行長期貸款利率的標準，設(shè)定投資回報參考標準，并根據(jù)其它具體條件計算出項目的運行成本，合理確定城市的污水、垃圾處理的價格，以此價格作為對投資者招標的標底上限，通過招標選擇最優(yōu)化的方案及項目的投資及運營企業(yè)。政府或者指定代理人與投資者之間的協(xié)議應(yīng)體現(xiàn)“利益共享，風(fēng)險共擔”的原則，不得為投資者提供無風(fēng)險的投資回報擔?；蛘咦兿嗟墓潭〒?。文件對投資城市污水、垃圾處理設(shè)施項目的資本金比例、經(jīng)營期限、特許經(jīng)營企業(yè)的從業(yè)資格等提出了指導(dǎo)性意見。

　　第四是根據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施項目投資大、回收期長的特點，提出政府應(yīng)給予的一些必要的政策扶持。對新建的城市污水、垃圾處理設(shè)施項目建設(shè)在用地、生產(chǎn)用電等等要給予一定優(yōu)惠。鼓勵城市政府用污水、垃圾處理費收費權(quán)質(zhì)押貸款，積極嘗試以各種方式拓寬污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)的融資渠道。

　　國家支持城市污水、垃圾處理工程的項目法人利用外資包括申請國外優(yōu)惠貸款，并且要對中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)化項目給予適當補助。今后，凡是未按產(chǎn)業(yè)化要求進行建設(shè)和經(jīng)營的污水、垃圾處理設(shè)施，國家將不再在政策、資金上給予扶持。

　　根據(jù)污水、垃圾處理項目的自然壟斷性，我們提出，政府有關(guān)部門要加強監(jiān)督管理，要加快制定污水、垃圾處理設(shè)施建設(shè)、運營、拍賣、抵押、資產(chǎn)重組、資金補助、收費管理、市場準入等方面的配套政策，清理行政性的壁壘和地區(qū)分割障礙，為國內(nèi)外投資者投資、經(jīng)營污水、垃圾處理設(shè)施創(chuàng)造公開、公平、公正的市場競爭環(huán)境。積極推進城市污水和垃圾處理產(chǎn)業(yè)化規(guī)范有序地發(fā)展。

　　城市污水、垃圾處理實行產(chǎn)業(yè)化后，各級政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的管理模式，加強對市場秩序的監(jiān)督和管理，依法行政；要制定明確的污水、垃圾處理操作規(guī)程和質(zhì)量標準，明確運營企業(yè)的責(zé)任和權(quán)益。

　　城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)化的工作面很寬，政策性很強，今天參加會的主要都是建設(shè)部門和環(huán)保部門的同志，城市建設(shè)、環(huán)保部門的責(zé)任重大，希望大家能在政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，各部門分工負責(zé)、密切配合下，很好地完成這項工作。

　　謝謝大家。