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廣東省人大常委會副主任 陳堅

2005年2月18日

確立和發(fā)揮規(guī)劃的龍頭作用 努力構(gòu)建和諧的城市環(huán)境

同志們：

　　剛才，德立同志作了非常生動的動員報告，介紹了《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》（下稱《條例》）的主要內(nèi)容和精神實質(zhì)，對下一階段全省貫徹實施《條例》作了全面的部署。下面，我代表省人大常委會，就《條例》的貫徹實施，談三點意見。

　　一、充分認識搞好城市規(guī)劃的重要性和立法工作的必要性

　　城市規(guī)劃是城市建設(shè)管理的龍頭和靈魂，是對城市建設(shè)在時間、空間上的戰(zhàn)略部署，對城市發(fā)展至關(guān)重要。城市規(guī)劃關(guān)系經(jīng)濟社會和人民生活的各個方面，包括經(jīng)濟社會發(fā)展、土地利用、基礎(chǔ)設(shè)施、居住、交通通訊、自然資源、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、游憩、防災(zāi)減災(zāi)等。其根本目的就是為廣大的城鄉(xiāng)居民謀求切身的現(xiàn)實利益和長遠利益。通過綜合協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的各種功能，使資源有效利用，環(huán)境得以保護；使居者有其屋，游者有去處，建設(shè)殷實富足、和諧安逸的社會，讓老百姓得到真正的實惠。

　　改革開放以來，我省經(jīng)濟社會的快速發(fā)展使全省城市面貌發(fā)生了巨大變化，但隨著我省工業(yè)化、城市化進程的加速，城市規(guī)劃也同時面臨許多新的問題、新的挑戰(zhàn)，需要認真加以研究，特別是要從立法上不斷加以規(guī)范和完善。正是基于對城市規(guī)劃重要性和必要性的充分認識和高度重視，我國于1989年制定并頒布了《城市規(guī)劃法》，省人大常委會于1992年頒布了《廣東省實施<城市規(guī)劃法>辦法》，確立了城市規(guī)劃的法律地位。這兩部法律法規(guī)對城市總體規(guī)劃的編制、審批和實施做出了很好的規(guī)范，建立了實施城市規(guī)劃的一些基本制度。近年來，通過貫徹實施現(xiàn)行的規(guī)劃法律法規(guī)，我省城市規(guī)劃和建設(shè)都取得了顯著進步。但另一方面，亂占亂用土地、結(jié)構(gòu)布局不合理、配套設(shè)施不完善、低水平重復(fù)建設(shè)等城市建設(shè)問題還不同程度地存在，既為城市建設(shè)和發(fā)展帶來許多問題，也造成了資源的浪費，人民群眾反映強烈。這有多方面的原因，但其中一個重要原因，就是法律法規(guī)的配套仍不完善。盡管相關(guān)法律法規(guī)確立了城市規(guī)劃的權(quán)威地位，但對實施城市規(guī)劃關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制性詳細規(guī)劃僅作了原則性規(guī)定，缺少剛性的措施和相應(yīng)的管理制度，造成依法實施規(guī)劃的嚴(yán)肅性不夠，落實城市規(guī)劃的技術(shù)保障措施不足，城市規(guī)劃往往只是“紙上畫畫、墻上掛掛”。不是依照規(guī)劃來建設(shè)，而是常常根據(jù)局部建設(shè)需要隨意修改規(guī)劃。由此修改和實施的規(guī)劃往往只顧及局部利益和眼前利益，只體現(xiàn)長官意志、領(lǐng)導(dǎo)意圖，難以保證規(guī)劃的整體性、前瞻性和連續(xù)性。

　　這次制定的城市控制性詳細規(guī)劃，與上一等級的城市總體規(guī)劃或分區(qū)規(guī)劃相比，具有更加直接的指導(dǎo)和控制作用，是銜接總體規(guī)劃與修建性詳細規(guī)劃的紐帶，是能夠真正把規(guī)劃落到實處的重要環(huán)節(jié)，成為城市開發(fā)建設(shè)管理的具體依據(jù)。在不斷變換的經(jīng)濟社會外部環(huán)境下，保證城市規(guī)劃的權(quán)威性最有效途徑就是城市規(guī)劃立法，通過立法確立控制性詳細規(guī)劃的法律地位，明確其編制、審批程序，樹立其權(quán)威性。因此，制定這個《條例》很有必要，可以充分發(fā)揮城鄉(xiāng)規(guī)劃的龍頭作用和綜合調(diào)控作用，促進全省城市健康、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

　　當(dāng)前，我省經(jīng)濟社會發(fā)展進入一個新的歷史階段，正不斷推進全面建設(shè)小康社會、加快率先基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化進程。我省全面建設(shè)小康社會總體構(gòu)想提出：到2020年，建成布局合理、運行高效安全的交通、通信、能源、水利、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，全省成為可持續(xù)發(fā)展示范區(qū)。省委九屆五次會議也提出了“建設(shè)經(jīng)濟強省、文化大省、法治社會、和諧廣東、實現(xiàn)富裕安康”的宏偉目標(biāo)。我們的城鄉(xiāng)建設(shè)勢必按照總體構(gòu)想和目標(biāo)的要求加快發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展。城市控制性詳細規(guī)劃自然成為最重要的一個環(huán)節(jié)。省人大制定并頒布的《條例》，以轉(zhuǎn)變政府職能、規(guī)范政府行為、依照規(guī)劃推進城市建設(shè)為立法目的，是一個真正體現(xiàn)加快建設(shè)小康社會的條例，也是一個真正規(guī)范政府自身行為的條例。這也是《條例》與其他規(guī)劃建設(shè)條例的最大區(qū)別所在?！稐l例》的頒布實施，為指導(dǎo)和規(guī)范城市規(guī)劃，加強城市管理，實現(xiàn)省委提出的宏偉目標(biāo)邁出了堅實的一步。因此，我們既要認識到實施《條例》的重大意義，領(lǐng)會《條例》的精神實質(zhì)，也要承擔(dān)起貫徹實施《條例》的責(zé)任。各級政府、各有關(guān)部門及其工作人員要切實增強貫徹實施《條例》的自覺性，帶頭遵守相關(guān)的規(guī)定和制度。

　　二、把握要點，深入領(lǐng)會《條例》的精神實質(zhì)

　　《條例》于2005年3月1日起施行，將進一步推進全省依法規(guī)劃、依法建設(shè)的工作。當(dāng)前，要著重加強對《條例》的學(xué)習(xí)和理解，掌握其精神實質(zhì)。特別要把握好《條例》的幾個重要特點：

　?。ㄒ唬稐l例》具有一定的創(chuàng)新性，更加體現(xiàn)規(guī)劃的科學(xué)性、民主性?！稐l例》是我國第一部規(guī)范控制性詳細規(guī)劃的地方性法規(guī)，首次以法規(guī)的形式將城市規(guī)劃委員會制度確定下來，并對控制性詳細規(guī)劃的編制、審批與實施程序進行全面的改革和創(chuàng)新。《條例》第三條規(guī)定了“控制性詳細規(guī)劃實行城市規(guī)劃委員會審議制度”，并且規(guī)定“城市規(guī)劃委員會委員由人民政府及其相關(guān)職能部門代表、專家和公眾代表組成”。這一規(guī)定，借鑒了國際慣例，參照了兄弟省市的經(jīng)驗，也符合我省省情。通過專家、公眾代表的直接參與，將大大提高控制性詳細規(guī)劃的科學(xué)性、民主性和可操作性。因此，各地在2005年3月1日《條例》實施之前要盡快成立城市規(guī)劃委員會，保障城市規(guī)劃委員會審議制度的實行。

　?。ǘ稐l例》賦予控制性詳細規(guī)劃較強的權(quán)威性和約束力。規(guī)劃具有整體性、前瞻性和連續(xù)性，不能隨意變動、想改就改。即使在經(jīng)濟社會不斷發(fā)展的過程中，規(guī)劃會與實際情況產(chǎn)生誤差而需要改進，但也必須經(jīng)過充分的論證以及嚴(yán)格的程序。《條例》第二十一條對控制性詳細規(guī)劃的調(diào)整、修改程序做出了嚴(yán)格的規(guī)定，明確了規(guī)劃的修改同樣需要經(jīng)過城市規(guī)劃委員會審議通過并由原批準(zhǔn)的人民政府同意方可。這一規(guī)定在體現(xiàn)靈活性的同時保障規(guī)劃的整體性、前瞻性和連續(xù)性。

　　同時，為了保障規(guī)劃依法有序地執(zhí)行，《條例》在法律責(zé)任部份中專門對政府及其部門做出了硬性規(guī)定，以增強其對行政主體的約束力，規(guī)范政府行為。通過明確相關(guān)部門及其工作人員的責(zé)任，從而保障控制性詳細規(guī)劃的編制、審批和實施能夠真正落到實處。只有政府帶頭科學(xué)規(guī)劃、尊重規(guī)劃、維護規(guī)劃、依規(guī)劃建設(shè)，才能使我們的城市建設(shè)滿足經(jīng)濟社會文化發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的需要，從而統(tǒng)籌兼顧，促進城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟社會、人與自然和諧協(xié)調(diào)發(fā)展，促進人居環(huán)境的改善和城市的可持續(xù)發(fā)展。

　?。ㄈ稐l例》有較強的可操作性?！稐l例》規(guī)范了城市控制性詳細規(guī)劃的編制、審批程序，確立了規(guī)劃的先行性和權(quán)威性，同時也注意結(jié)合廣東建設(shè)和發(fā)展的需要和實際情況，注重條例的可操作性。如《條例》通過抓住建設(shè)用地這一關(guān)口，將是否編制了控制性詳細規(guī)劃應(yīng)作為城市規(guī)劃行政主管部門辦理建設(shè)用地的規(guī)劃許可手續(xù)，土地行政主管部門辦理土地使用權(quán)出讓、劃撥手續(xù)的最基本、也是最重要的依據(jù)，從而在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上保證了控制性詳細規(guī)劃的實施。但考慮到廣東目前的實際情況，在沒有編制或者來不及編制控制性詳細規(guī)劃的地塊，也要滿足國家、省、地級以上市重點建設(shè)需要，因此，在修改時增加了一條，針對這種情況的土地使用權(quán)出讓、劃撥及建設(shè)用地的規(guī)劃許可做出規(guī)定，既嚴(yán)格執(zhí)行控制性詳細規(guī)劃應(yīng)有的程序，明確其規(guī)劃設(shè)計條件同樣需要經(jīng)過城市規(guī)劃委員會審議、城市人民政府批準(zhǔn)等程序，也能滿足國家、省、地級以上市重點建設(shè)需要。

　?。ㄋ模稐l例》充分體現(xiàn)公眾參與的原則。加強城市規(guī)劃、建設(shè)和管理，其最終目的是為老百姓利益服務(wù)，是為了方便老百姓的衣、食、住、行，改善人民群眾的生活條件和生活質(zhì)素。因此，注重公眾利益是城市規(guī)劃的重點和核心所在，規(guī)劃應(yīng)該首先關(guān)注公眾所關(guān)心的，急群眾所急的，體現(xiàn)以人為本，體現(xiàn)公眾利益和要求?！稐l例》多個條款都明確規(guī)定了公眾參與的有關(guān)內(nèi)容，其目的是為了提高規(guī)劃的民主性、透明度。城市規(guī)劃委員會需要公眾的直接參與，城市控制性詳細規(guī)劃的編制需要征求公眾意見，審批需要向公眾公布和告知，實施也需要公眾的參與和支持。只有這種公眾參與的規(guī)劃，接受公眾監(jiān)督，才能真正體現(xiàn)公眾意愿，體現(xiàn)以人為本。

　　三、加強監(jiān)督，確保規(guī)劃落到實處

　　加強監(jiān)督是規(guī)劃管理工作落到實處的一項重要措施，也是人大的一項重要職責(zé)。要按照有關(guān)規(guī)定，依法實施監(jiān)督，依靠制度作保障，引導(dǎo)社會各階層依照規(guī)劃推進城市建設(shè)，引導(dǎo)城市按照規(guī)劃健康協(xié)調(diào)和諧發(fā)展。要通過發(fā)揮人大監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督的作用，繼續(xù)深化城市規(guī)劃管理的改革創(chuàng)新，維護規(guī)劃的權(quán)威性和約束力。一是建立定期報告、主動接受監(jiān)督的制度?！稐l例》明確規(guī)定：“城市規(guī)劃行政主管部門應(yīng)當(dāng)每年向同級人民政府和上級城市規(guī)劃行政主管部門報告控制性詳細規(guī)劃的編制和實施情況”；“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)每年向同級人民代表大會或者其常務(wù)委員會報告控制性詳細規(guī)劃的編制和實施情況”。對這些規(guī)定，各級政府及部門要嚴(yán)格執(zhí)行，并將下級主動接受上級監(jiān)督、政府主動接受人大、群眾監(jiān)督形成制度，保證對規(guī)劃的制定實施情況的檢查監(jiān)督能定期有秩序地進行。二是落實執(zhí)法責(zé)任制，完善責(zé)任追究制度?！稐l例》明確了城市規(guī)劃建設(shè)和管理是政府及其主管部門的責(zé)任。各級政府及其主管部門要加強執(zhí)法隊伍建設(shè)，依法行政，規(guī)范執(zhí)法行為。要根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，制定更加具體的辦法，明確執(zhí)法責(zé)任，不斷完善責(zé)任追究制度。三是充分發(fā)揮人大依法監(jiān)督的作用。各級人大及其常委會要認真履行憲法和法律賦予的監(jiān)督職能，把貫徹、實施《條例》作為監(jiān)督工作的重點之一。要定期對本行政區(qū)域的規(guī)劃建設(shè)管理狀況進行視察或檢查，聽取人大代表和人民群眾的意見和建議，監(jiān)督和支持本級人民政府加強規(guī)劃管理工作。保證城市規(guī)劃建設(shè)管理法律、法規(guī)和本《條例》在本行政區(qū)域的貫徹執(zhí)行。四是注重發(fā)揮輿論及群眾的監(jiān)督作用。要利用報刊、廣播、電視等新聞媒體和城市規(guī)劃展覽等形式，向社會各界普及城市規(guī)劃法律法規(guī)和城市規(guī)劃知識，提高廣大群眾的規(guī)劃意識，形成全社會共同關(guān)心和支持依法規(guī)劃、依法建設(shè)的良好氛圍。

　　同志們，《條例》的實施，是我省在城市規(guī)劃領(lǐng)域一次深刻的改革與創(chuàng)新，將使我省的城市規(guī)劃與城市建設(shè)工作提升到一個更高的層次。我們要以貫徹實施《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》為契機，開拓創(chuàng)新，扎實工作，為我省加快發(fā)展、率先發(fā)展、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，為建設(shè)經(jīng)濟強省、文化大省、法治社會、和諧廣東和實現(xiàn)富裕安康作出更大的貢獻。

　　謝謝大家！